Verwaltungsstreitigkeiten: Wird das neue Gesetz die Praxis der Umgehung des europäischen Rechts beenden?

Das neue Gesetz über Verwaltungsstreitigkeiten (Amtsblatt Nr. 36/2024), das am 1. Juli 2024 in Kraft trat, bringt eine Reihe von Änderungen in den Verwaltungsstreitigkeiten mit sich. Die Hauptziele beziehen sich auf die Modernisierung des Verfahrens, die Abschaffung der subsidiären Anwendung der zivilprozessualen Regeln, einen besseren Schutz der Rechte der Parteien und die Entlastung des Höheren Verwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichts in Zagreb. Darüber hinaus fördert es einen aktiveren Ansatz der Gerichte, stärkt die Verfahrensdisziplin und verkürzt die Verwaltungsstreitigkeiten. Bei der Analyse der Ziele, die mit dem neuen Gesetz über Verwaltungsstreitigkeiten erreicht werden sollen, können wir feststellen, dass es nicht nur um kosmetische Änderungen geht, sondern dass das Ziel tatsächlich darin besteht, die Verwaltungsgerichtsbarkeit zu verbessern.

Eine der Bestimmungen des neuen Gesetzes über Verwaltungsstreitigkeiten, die in Artikel 5 enthalten ist, betont die Verpflichtung der Gerichte, auch in Verwaltungsstreitigkeiten auf das rechtliche Erbe der Europäischen Union zu entscheiden. Dieses Thema – die Anwendung des EU-Rechts in Verwaltungsstreitigkeiten – wird der Schwerpunkt dieser Analyse sein.

Anwendung des EU-Rechts

Seit dem Tag, an dem die Republik Kroatien der Europäischen Union beigetreten ist, am 1. Juli 2013, ist das EU-Recht ein integraler Bestandteil unserer nationalen Rechtsordnung geworden. Um die einheitliche Anwendung dieses Rechts sicherzustellen, wurden Änderungen der Verfassung (Amtsblatt Nr. 56/1990, 135/1997, 113/2000, 28/2001, 76/2010), die mit dem Beitritt Kroatiens zur EU in Kraft traten, eingeführt, die die Verpflichtung für alle Gerichte, staatlichen Stellen, lokalen und regionalen Selbstverwaltungsbehörden sowie juristischen Personen mit öffentlicher Autorität, das EU-Recht anzuwenden, festlegen.

Das bedeutet, dass die kroatischen Gerichte (einschließlich der Verwaltungsgerichte) seit dem Beitritt zur Europäischen Union das EU-Recht anwenden müssen; wenn eine nationale Bestimmung im Widerspruch zum EU-Recht steht, sind sie verpflichtet, die nationale Norm auszuschließen und das europäische Recht direkt anzuwenden. Darüber hinaus stipuliert das Gerichtsverfassungsgesetz zusätzlich, dass die Gerichte auf der Grundlage der Verfassung, des rechtlichen Erbes der Europäischen Union, internationaler Verträge, Gesetze und anderer relevanter Rechtsquellen entscheiden.

Daraus können wir schließen, dass die Verwaltungsgerichte als integraler Bestandteil der Justiz in der Republik Kroatien seit elf Jahren verpflichtet sind, das EU-Recht anzuwenden. Diese Verpflichtung ergibt sich aus der Verfassung selbst und aus dem Gerichtsverfassungsgesetz, das eine der Schlüsselvorschriften für die Regelung des Umfangs und der Organisation der Gerichte ist.

Primär- und Sekundärrecht

Vor dem Hintergrund des Vorstehenden stellt sich die Frage, welches tatsächliche Ziel die Bestimmung in Artikel 5 des neuen Gesetzes über Verwaltungsstreitigkeiten hat und wie sichergestellt werden kann, dass die Gerichte diese Bestimmung tatsächlich einhalten. Wenn wir über EU-Recht sprechen, müssen wir uns bewusst sein, dass es sich um ein sehr breites und komplexes Gebiet handelt, und um angemessen in Verwaltungsstreitigkeiten angewendet zu werden, ist es entscheidend zu verstehen, was alles in seinen Anwendungsbereich fällt.

Primärrecht nimmt die höchste Position in der Hierarchie der Quellen des EU-Rechts ein. Es umfasst die Gründungsverträge, Verträge über den Beitritt neuer Mitglieder zur Europäischen Union, Protokolle und ergänzende Vereinbarungen zu diesen Verträgen sowie die Charta der Grundrechte. Neben diesen schriftlichen Dokumenten umfasst das Primärrecht auch allgemeine Rechtsgrundsätze, die in der Praxis vom Gerichtshof der Europäischen Union entwickelt wurden. Diese Prinzipien, obwohl ungeschrieben, sind wesentliche Rechtsstandards, wie die Prinzipien der Rechtssicherheit, Verhältnismäßigkeit, Schutz der grundlegenden Menschenrechte und Gleichbehandlung. Sie dienen dazu, rechtliche Lücken zu schließen und Fragen im Zusammenhang mit der Auslegung bestehender Rechtsnormen zu klären.

Sekundärrecht umfasst Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen, die verbindliche Rechtsakte sind, sowie Stellungnahmen und Empfehlungen, die nicht verbindlicher Natur sind. Darüber hinaus umfasst das Sekundärrecht die Verfahrensregeln der Institutionen und interinstitutionelle Vereinbarungen. Diese Akte prägen die tägliche Praxis und Funktionsweise des EU-Rechtssystems, und ihre Anwendung muss mit dem Primärrecht in Einklang stehen.

Internationale Vereinbarungen

Neben Primär- und Sekundärrecht gehören zu den Quellen des EU-Rechts auch internationale Vereinbarungen, die die Europäische Union mit Drittstaaten oder internationalen Organisationen abschließt. Diese Vereinbarungen können unmittelbare Wirkung haben, was bedeutet, dass ihre Rechtskraft sekundäres EU-Recht überlagern kann, das mit internationalen Verträgen in Einklang stehen muss. Vereinbarungen sind jedoch von Primär- und Sekundärrecht getrennt und stellen eine einzigartige Kategorie dar.

Wenn wir die Praxis des Gerichtshofs der Europäischen Union als Rechtsquelle diskutieren, ist es entscheidend zu betonen, dass die Urteile dieses Gerichts eine Wirkung erga omnes haben. Dies kann mit der Wirkung von Entscheidungen der Verfassungsgerichte in den Mitgliedstaaten verglichen werden, da ihre Rechtskraft über den spezifischen Fall hinausgeht, in dem sie erlassen wurden. Nämlich, eine Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union, aufgrund ihrer erga omnes-Wirkung, löst nicht nur einen Streit zwischen den Parteien im Fall aus, sondern transformiert die Beziehung zwischen dem Gerichtshof der Europäischen Union und dem nationalen Gericht, das die Vorabentscheidung verwies, in eine Beziehung, die alle nationalen Gerichte umfasst, vor denen dieselbe Rechtsfrage auftritt. Somit schafft die Praxis des Gerichtshofs der Europäischen Union Rechtsstandards, die alle Gerichte in den Mitgliedstaaten anwenden müssen, um eine einheitliche Anwendung und Auslegung des EU-Rechts in ihrem gesamten Rechtsraum sicherzustellen.

Schlüsselpunkte

Aus all dem geht hervor, dass der Beitritt Kroatiens zur Europäischen Union den Umfang der Rechtsquellen, die Gerichte und andere Stellen, die über Rechte und Pflichten entscheiden, bei ihren Entscheidungen berücksichtigen müssen, erheblich erweitert hat. Das EU-Recht umfasst eine Vielzahl von Quellen, und im Falle von Konflikten zwischen ihnen ist es notwendig, die Hierarchie der Rechtsquellen zu respektieren und sie gemäß ihrer Rechtskraft anzuwenden. Obwohl die Anwendung des EU-Rechts auf den ersten Blick nicht besonders komplex erscheinen mag, ist die Suche nach relevanten Rechtsquellen und deren Identifizierung eine anspruchsvolle Aufgabe, die erhebliche Zeit und personelle Ressourcen erfordert.

Wenn wir auch den breiten Anwendungsbereich der Verwaltungsgerichte und die Vielzahl unterschiedlicher Rechtsverhältnisse, für die sie zuständig sind, berücksichtigen, wird deutlich, dass dies eine überhaupt nicht einfache Aufgabe ist. Als Beispiel für Verwaltungsstreitigkeiten mit internationalem Element können wir Steuerangelegenheiten hervorheben. Eine der zentralen Fragen, die in solchen Fällen auftritt, ist die Frage der Steueransässigkeit des Steuerpflichtigen und die Auswirkungen der Steueransässigkeit auf die Steuerpflichten.

Die Frage der Steueransässigkeit spielt auch eine Schlüsselrolle bei der Bestimmung des anwendbaren Rechts in einer bestimmten Situation – ob das EU-Recht direkt anzuwenden ist (wobei auch die Frage der Hierarchie der Rechtsquellen wichtig ist) oder ausschließlich nationale Vorschriften (einschließlich internationaler Verträge, die zwischen der Republik Kroatien und einem Drittstaat abgeschlossen wurden); in diesem Fall sollten sie im Einklang mit den Quellen des EU-Rechts ausgelegt werden. Daher ist das Verständnis und die Anwendung des EU-Rechts in jedem Fall entscheidend, da die Entscheidungen der nationalen Gerichte nicht von den grundlegenden Prinzipien des EU-Rechts abweichen dürfen.

Fragwürdige Rechtsprechung

Die jüngste Rechtsprechung zeigt erhebliche Inkonsistenzen in der Anwendung des EU-Rechts durch die Verwaltungsgerichte in der Republik Kroatien. Dies schafft rechtliche Unsicherheit und erschwert die Vorhersehbarkeit von Entscheidungen. Darüber hinaus führten die Entscheidungen der Verwaltungsgerichte oder des Höheren Verwaltungsgerichts vor Inkrafttreten des neuen Gesetzes über Verwaltungsstreitigkeiten häufig zur Rücksendung von Fällen an die erste Instanz zur erneuten Verhandlung. Das neue Gesetz führt Änderungen ein, die einen aktiveren Ansatz der Verwaltungsgerichte zur Lösung von Fällen fördern sollten, und es bleibt abzuwarten, welche konkreten Auswirkungen sie in der Praxis haben werden.

Bei der Analyse der jüngsten Rechtsprechung kann beobachtet werden, dass die Entscheidungen der ersten und zweiten Instanz in Verwaltungsverfahren oft nur allgemeine Aussagen über die Unangemessenheit der Anwendung des EU-Rechts auf den spezifischen Fall enthalten, selbst wenn dies während des Verwaltungsverfahrens ausdrücklich darauf hingewiesen wird. Nach solchen Entscheidungen im Verwaltungsverfahren folgt typischerweise ein Verwaltungsstreit. Es ist nicht ungewöhnlich, dass die Urteile der ersten Instanz in nahezu ebenso allgemeiner und generischer Weise erklären, dass das anwendbare EU-Recht für das betreffende Verfahren nicht relevant ist.

Endlos lange Streitigkeiten

Auf der anderen Seite hebt das Höhere Verwaltungsgericht der Republik Kroatien häufig solche Urteile und Entscheidungen der ersten Instanz in den vorhergehenden Verwaltungsverfahren aufgrund unzureichender Begründung hinsichtlich der Anwendung des EU-Rechts auf. Dieser Ansatz, während er Vertrauen in das Rechtssystem schafft, verlängert auch die Zeit, die benötigt wird, um eine endgültige Entscheidung zu treffen, und erhöht die Unsicherheit über das endgültige Ergebnis in der erneuten Verhandlung, wodurch unbestreitbar die Notwendigkeit einer besseren Begründung in den Urteilen der ersten Instanz und folglich in den Entscheidungen, die in den Verwaltungsverfahren getroffen werden, betont wird. Da die Verwaltungsgerichte seit elf Jahren verpflichtet sind, das EU-Recht direkt anzuwenden, kann die Tatsache, dass die Frage der (Nicht-)Anwendung des EU-Rechts immer noch diskutiert wird, etwas entmutigend sein, eröffnet jedoch gleichzeitig Möglichkeiten für weitere Fortschritte. Ob dieser Fortschritt aus legislativen Änderungen resultiert, die die Verpflichtung zur Anwendung des EU-Rechts weiter betonen, oder aus einem tieferen Verständnis des europäischen Rechts, seiner grundlegenden Prinzipien und einer größeren Investition in die Verwaltungsgerichtsbarkeit und Bildung, wird sich erst in der Zukunft zeigen.