Öffentliche Beschaffung ist zu wichtig, um wirtschaftliche Instrumente zu übersehen

Öffentliche Beschaffung ist nicht nur ein bürokratischer Prozess; sie ist einer der wichtigsten wirtschaftlichen Hebel. In entwickelten Ländern erreicht ihr Anteil ein Drittel der öffentlichen Ausgaben und zwischen 12 und 15 Prozent des BIP, sodass die Art und Weise, wie der Staat und öffentliche Institutionen Waren und Dienstleistungen beschaffen, direkt die Effizienz der Wirtschaft, die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen und das Vertrauen der Bürger in die Institutionen bestimmt.

In der Europäischen Union hat die öffentliche Beschaffung eine zusätzliche Dimension: Sie ist ein Instrument zur Umsetzung strategischer Ziele wie grüne Transformation, Digitalisierung, Innovation und Stärkung des Binnenmarktes. Besonders im Kontext der offenen strategischen Autonomie der EU wird die öffentliche Beschaffung zu einem entscheidenden Instrument zur Stärkung der Resilienz und zur Verringerung der Abhängigkeit von Drittländern. Gut gestaltete Verfahren und Kriterien – von grün bis innovativ – lenken Milliarden von Euro in Richtung Stärkung interner Kapazitäten und einer widerstandsfähigeren Wirtschaft. Daher wird die wirtschaftliche Analyse der öffentlichen Beschaffung entscheidend für das Verständnis, wie diese Prozesse die Entwicklung prägen, nicht nur in Kroatien, sondern auch auf Ebene der gesamten Union.

Unser Gesprächspartner ist Dr. Stjepan Srhoj, außerordentlicher Professor an der Fakultät für Wirtschaft an der Universität Split und leitender Forschungsmitarbeiter am Institut für Entwicklung und internationale Beziehungen (IRMO). Mit Unterstützung der Kroatischen Wissenschaftsstiftung ist er derzeit als Gastforscher an der Bocconi-Universität in Mailand tätig, wo er mit einem der weltweit führenden Experten für öffentliche Beschaffung, Professor Francesco Decarolis, zusammenarbeitet. Gemeinsam entwickeln sie das Konzept der Wirtschaftlichkeit der öffentlichen Beschaffung – einen Forschungsrahmen, der das Feld durch alle seine Phasen und breiteren wirtschaftlichen Auswirkungen untersucht. In diesem Gespräch enthüllt er, warum die öffentliche Beschaffung unsere Wirtschaft maßgeblich bestimmt.

Da Sie mit Kollegen in Italien zusammenarbeiten, wo unterscheidet sich deren Ansatz zur öffentlichen Beschaffung am meisten von dem kroatischen?

– Die Unterschiede sind erheblich. In Kroatien wird die öffentliche Beschaffung am häufigsten von Juristen untersucht, während in Italien Ökonomen stark involviert sind. Mein Kollege Francesco Decarolis und ich haben einen Artikel geschrieben, in dem wir das Konzept der „Wirtschaftlichkeit der öffentlichen Beschaffung“ definieren und seine Grenzen festlegen. Wir glauben, dass die öffentliche Beschaffung ein Bereich ist, der zu wichtig ist, um ernsthafte wirtschaftliche Instrumente zu übersehen. Daher haben wir fünf Schlüsselphasen identifiziert – Bedarfsplanung, Vorbereitung und Ausschreibung von Angeboten, Wettbewerb, Vertragserfüllung und deren breitere wirtschaftliche Auswirkungen. Jede dieser Phasen hat ihre eigenen wirtschaftlichen Mechanismen, sodass es sich lohnt, sie systematisch zu beobachten und zu analysieren.

Die OECD betont oft, dass die öffentliche Beschaffung so strategisch ist, wie ihre Planung gut ist. Wie sehen Sie diese Phase, und was sind die wichtigsten wirtschaftlichen Themen hier?

– Es gibt mehrere, aber ich werde drei besonders hervorheben. Erstens ist es notwendig zu entscheiden, was öffentliche Institutionen auf dem Markt beschaffen sollten und was sie intern erstellen sollten, und in welchen Fällen direkte Verhandlungen oder öffentlich-private Partnerschaften eine sinnvollere Option sind. Zweitens ist der Prozess der genauen Definition dessen, was wir kaufen und in welchem Umfang, wichtig. Hier unterscheiden wir zwischen instrumenteller öffentlicher Beschaffung, die die notwendigen Ressourcen für die Umsetzung öffentlicher Politiken bereitstellt, und strategischer öffentlicher Beschaffung, die den Konsum auf breitere Ziele wie Innovation oder grüne Transformation lenkt.

Drittens muss man immer das Thema der Überteuerung im Auge behalten. Korruption und politische Begünstigung verursachen aktive Verluste, aber was kontraintuitiv sein mag, ist, dass sie einen kleineren Teil des Gesamtschadens ausmachen. Empirische Daten zeigen, dass etwa 83 Prozent der Verluste aus passiven Problemen resultieren – ineffiziente Regeln, schlecht festgelegte Verfahren und unzureichende institutionelle Kapazitäten – während aktive Verluste nur etwa 17 Prozent ausmachen. Daher kann ein größerer Teil des Schadens durch die Stärkung der Kapazitäten der öffentlichen Verwaltung, Professionalisierung und eine bessere Gestaltung des Systems der öffentlichen Beschaffung verringert werden.

Die Europäische Kommission betont die Bedeutung der Vorbereitungs- und Ausschreibungsphase von Angeboten. Welche Elemente dieser Phase halten Sie für die wichtigsten zur Verringerung aktiver und passiver Verluste?

– Zunächst einmal das Maß an Ermessensspielraum, das wir den Vergabestellen einräumen. Tschechische Daten zeigen einen „Aufbau“ von Verträgen knapp unterhalb der Schwelle für reduzierten Ermessensspielraum, um Wettbewerb und Aufsicht zu vermeiden, was darauf hindeutet, dass eine größere Anzahl von Verträgen unterhalb der Schwelle an anonyme Unternehmen geht. Die Lehre ist, dass größerer Ermessensspielraum nur mit verstärkten parallelen Maßnahmen sinnvoll ist. Italienische Erkenntnisse bestätigen dies: Die Erhöhung der Schwellenwerte für Verhandlungsverfahren von einhunderttausend auf fünfhunderttausend Euro und dann auf eine Million Euro erhöhte nicht die Wahrscheinlichkeit, dass ein Unternehmen wegen Missbrauchs in der öffentlichen Beschaffung untersucht wurde.

Die Erhöhung des Ermessensspielraums wurde jedoch von der Professionalisierung der Vergabestellen, der Zertifizierung qualifizierter Bieter für verschiedene Arten und Größen von Verträgen, einer Mindestanzahl qualifizierter Ausschreibungen in Verhandlungsverfahren, zum Beispiel mindestens fünf, und für Arbeiten von fünfhunderttausend bis eine Million Euro: mindestens zehn Wettbewerber, notwendige Rotationen der eingeladenen Vergabestellen und eine stärkere Aufsicht über den Vergabeprozess und die Vertragserfüllung begleitet.

Der Hauptvorteil war eine kürzere Dauer der Verfahren (~–14 Prozent Verzögerungen); der ursprüngliche Preis war im Vergleich zur Zeit mit weniger Ermessensspielraum etwas höher, jedoch ohne einen systematischen Anstieg der nachträglichen Kosten (Anlagen/Änderungen). So können Institutionen in zehn Jahren mehr Projekte realisieren. Die Schlussfolgerung ist, dass mehr Ermessensspielraum Vorteile bringt, aber nur bei erhaltenem Wettbewerb und festen Regeln.

Das zweite Thema ist die Frage der Zentralisierung und Dezentralisierung. In Italien führten zentralisierte Einkäufe zu Preisen, die bis zu 27 Prozent niedriger waren. Dezentralisierung hingegen ermöglicht Flexibilität, die Nutzung lokalen Wissens und einen einfacheren Zugang für kleine und mittlere Unternehmen, birgt jedoch unter Bedingungen schwächerer Kapazitäten das Risiko höherer Preise. Das hybride Modell erweist sich als das beste: Große und standardisierte Kategorien sollten zentral beschafft werden, während spezifische und kleinere Bedürfnisse den lokalen Ebenen überlassen werden sollten.

Der dritte Punkt bezieht sich auf die Ausschreibung. In Italien erhöhten strengere Anforderungen an die Veröffentlichung über der Schwelle die Anzahl der Bieter um etwa 9,3 Prozent und brachten eine durchschnittliche Einsparung von 35.000 Euro bei einem Vertrag über 500.000 Euro. Wenn das Ziel darin besteht, die Preise zu senken, bringen breitere Ausschreibungen und die Einbeziehung von Bietern aus mehr Ländern zusätzliche Vorteile. Wenn wir jedoch inländische Wettbewerber stärken wollen, reicht bloße Transparenz nicht aus. Unternehmer werden nur konkurrieren, wenn sie glaubwürdige Signale erhalten, dass das System unparteiisch ist, zusammen mit den Informationen.

Mit anderen Worten, Vertrauen in die Integrität der öffentlichen Käufer ist ebenso wichtig wie die Transparenz selbst. Regeln und Verfahren allein sind keine Garantie für einen Anstieg des Wettbewerbs – ohne Vertrauen in das System und die Professionalisierung der Vergabestellen ist es unwahrscheinlich, dass Ausschreibungen eine größere Anzahl ernsthafter Bieter anziehen.

Wettbewerb ist sicherlich der sichtbarste Teil der öffentlichen Beschaffung, aber die von Ihnen zitierten Forschungen zeigen, dass Wettbewerbsregeln sowohl Verluste reduzieren als auch schaffen können. Was sind die wichtigsten Lehren aus vergangenen Erfahrungen, wie man aktive und passive Verluste in dieser Phase begrenzen kann?

– Die Effektivität dieser Phase wird durch mehrere Elemente bestimmt. Erstens ist das Ziel, die Anzahl der Bieter zu erhöhen, damit der öffentliche Käufer einen fairen Preis erhält. Der größte Preisrückgang erfolgt, wenn wir von einem auf zwei Teilnehmer gehen, und jeder zusätzliche Wettbewerber senkt den Preis weiter, wenn auch mit abnehmender Intensität. Daher ist es entscheidend, den Eintritt qualifizierter Bieter zu erleichtern.

Zweitens ist das Format des Wettbewerbs wichtig. Italien hat lange das sogenannte Durchschnittsgebot angewendet, bei dem das dem Durchschnitt am nächsten liegende Gebot gewinnt. Als das Modell des niedrigsten Preises eingeführt wurde, wurde der Markt gereinigt: Die Anzahl der Teilnehmer nahm ab, aber es stellte sich heraus, dass ein Teil des Wettbewerbs durch Koordination künstlich aufgebläht wurde. Das Durchschnittsgebot wählte oft nicht den günstigsten Bieter aus, sondern erhöhte die Preise – ein typisches Beispiel dafür, wie ein schlechtes Auktionsformat passive Verluste erzeugt.

In standardisierten Kategorien, in denen die Qualität nicht leicht nachträglich reduziert werden kann, liefert das Modell des niedrigsten Preises mit Bieterverifizierung stabile Ergebnisse. Eine noch bessere Option in solchen Fällen ist die elektronische Umkehrauktion. Sie wird in zwei Runden durchgeführt: Zuerst werden die Anfangsgebote gesammelt, und dann folgt eine kurze Phase anonymisierter Preisreduzierungen in Echtzeit.

Beispiele aus der Slowakei und Chile zeigen, dass solche Modelle die Anzahl der Bieter erhöhen und Einsparungen bringen. Der neueste Durchbruch ist auch die künstliche Intelligenz: Albanien hat kürzlich einen virtuellen „Minister für öffentliche Beschaffung“ Diellu eingeführt, der darauf abzielt, Angebote zur größeren Transparenz zu bewerten, obwohl dies auch Diskussionen über die Grenzen algorithmischer Verantwortung eröffnet hat.

Drittens sind für komplexere Beschaffungen Formate, die mehrere Attribute bewerten, geeigneter – zum Beispiel Qualität, Lieferzeit oder Leistung, die klar überprüfbar ist. Es ist entscheidend, dass die Anweisungen und Bewertungsmatrizen kristallklar sind und die Bewertung wiederholbar und dokumentiert ist. Wenn dies fehlt, vermeiden Vergabestellen solche Formate aufgrund rechtlicher Risiken. Wenn die Regeln präzise sind, stimmen die Anreize bei der Mehrkriterienbewertung besser überein und reduzieren Verluste, da ein kleinerer Teil der Einsparungen später bei der Ausführung verloren geht.

Letztendlich zählt nicht nur die Anzahl der konkurrierenden Unternehmen, sondern auch die Art und Weise, wie der Wettbewerb gestaltet ist.

Der Vertrag wurde vergeben, aber die eigentliche Frage ist, was in der Ausführung passiert – die Phase, die am häufigsten aus dem öffentlichen Fokus fällt, obwohl wir hier den tatsächlichen Wert für Geld sehen. Wie gut wird diese Dimension überwacht, und was sagt uns das über das System der öffentlichen Beschaffung?

– Der tatsächliche Wert für Geld zeigt sich nur in der Ausführungsphase. Wenn wir nicht messen, was geliefert wurde und in welchen Zeitrahmen, sprechen wir von formalem, nicht von echtem Erfolg. Daher ist es wichtig, öffentlich Daten darüber offenzulegen, wie der Vertrag erfüllt wurde: Dauer im Vergleich zur geplanten, insgesamt gezahlter Preis versus vertraglich vereinbart, und die Qualitätsbewertung der abgeschlossenen Arbeiten. In der Literatur wird zunehmend über die Einführung eines digitalen Leistungsauswertungssystems diskutiert, bei dem die Qualität früherer Arbeiten auch als Kriterium in zukünftigen Ausschreibungen verwendet werden würde.

Frühe empirische Erkenntnisse zeigen, dass solche Systeme zu weniger Verzögerungen, weniger Vertragsänderungen und besserer Übereinstimmung der Lieferung mit den Spezifikationen führen. Theoretisch wird auch die Einführung von „Schwarzen Listen“ für Unternehmen, die vertragliche Verpflichtungen nicht erfüllt haben, in Betracht gezogen, die sie daran hindern würden, an zukünftigen Ausschreibungen teilzunehmen – nicht nur auf nationaler Ebene, sondern auch in der gesamten Europäischen Union.