Verschuldung ohne politisches Mandat vertieft die Spaltungen in der EU

Nach stundenlangen Verhandlungen gab die EU das ‚Reparationsdarlehen‘ für die Ukraine auf, das durch die eingefrorenen Vermögenswerte der russischen Zentralbank finanziert werden sollte, und wechselte zu einem traditionelleren Instrument – der gemeinsamen Kreditaufnahme in Höhe von 90 Milliarden Euro.

Die Verwendung eingefrorener russischer Vermögenswerte war offensichtlich zu umstritten, sodass sich die EU-Führer für einen konservativeren Ansatz entschieden, nämlich Geld zu leihen, um die Verteidigung der Ukraine gegen Russland in den nächsten zwei Jahren zu finanzieren. Russische Vermögenswerte in der EU werden vorerst nicht angetastet.

– Wir werden das Darlehen so schnell wie möglich sichern – sagte António Costa, der Präsident des EU-Rats und Vorsitzende des Gipfels, früh am Freitagmorgen nach den Marathonverhandlungen.

Belgisches rechtliches und finanzielles Risiko

Ein wesentlicher Grund für den Verzicht auf das Reparationsmodell war genau das Land, in dem der Gipfel stattfand und in dem die EU ihren Sitz hat – Belgien. Die meisten der immobilisierten russischen Staatsvermögen befinden sich in Brüssel, innerhalb des Euroclear-Depots.

Zusammen mit Clearstream ist es eine der zwei größten globalen Finanzinfrastrukturen, die die Verwahrung, Übertragung und Aufzeichnung des Eigentums an Anleihen und anderen Wertpapieren gewährleisten. Euroclear fungiert nicht als Bank im klassischen Sinne, sondern als zentrale Depotstelle, die das Eigentum an Anleihen, Aktien und anderen Instrumenten hält und ‚aufzeichnet‘, sozusagen. Vor dem Krieg hielt die russische Zentralbank einen großen Teil ihrer Devisenreserven in Form von westlichen Staatsanleihen (Euro, Dollar), und diese Anleihen sind jetzt nur immobilisiert, nicht beschlagnahmt.

Da Euroclear nicht nur russische Vermögenswerte, sondern auch Vermögenswerte aus vielen anderen verbündeten und weniger freundlichen Ländern hält, suchte die belgische Regierung, die rechtliche und reputationsbezogene Risiken sowie russische Vergeltungsmaßnahmen fürchtete, sehr breite, praktisch unbegrenzte Garantien von anderen Mitgliedern, d.h. finanzrechtlichen Schutz für den Fall, dass etwas schiefgeht.

Einfacher ausgedrückt suchte sie einen automatischen Entschädigungsmechanismus aus dem Haushalt der Europäischen Union oder einen gemeinsamen Fonds. Wenn Brüssel einen Schritt unternimmt, der Vergeltung provoziert, muss die EU den Preis zahlen, was für die anderen Mitgliedstaaten weder politisch noch fiskalisch verdaulich war. So wurde ein Plan B entwickelt, nämlich die Marktaufnahme.

Ausnahmen von Verpflichtungen

Dies verlief ebenfalls nicht reibungslos und ohne Widerstand. Einige Mitgliedstaaten hatten eine klare Haltung, dass sie nicht an der Finanzierung des Krieges durch gemeinsame Kreditaufnahme teilnehmen wollten. Wenn es innerhalb des EU-Rats keinen Konsens gibt und sofort eine Lösung gefunden werden muss, wurde die Vereinbarung getroffen, mit der Kreditaufnahme fortzufahren, jedoch ohne die drei Länder, die dagegen waren. So werden weder Ungarn, noch die Tschechische Republik, noch die Slowakei formal an dem Schema teilnehmen; sie haben sich von Verpflichtungen im Zusammenhang mit Garantien befreit, während die anderen Mitglieder vorankommen. Dies ist nur ein Teil dessen, was zu harten Verhandlungen führte. Der entscheidende politische Kompromiss ist die Formulierung, um welche Art von Darlehen es sich handelt.

Nämlich ist es so gestaltet, dass die Ukraine es nur aus zukünftigen russischen Reparationszahlungen zurückzahlen würde; natürlich, wenn sie vereinbart und tatsächlich auf die Konten der ukrainischen Staatskasse eingezahlt werden. Russische Vermögenswerte in der EU, die insgesamt 210 Milliarden Euro betragen, bleiben eingefroren, das wurde ebenfalls vereinbart, bis Moskau Kriegsreparationen an die Ukraine zahlt.

– Das sind gute Nachrichten für die Ukraine und schlechte für Russland, was unsere Absicht war – sagte Friedrich Merz, der deutsche Kanzler.

Schulden im EU-Haushalt?

Da es keine Garantie gibt, dass Russland jemals für die Schäden, die es der Ukraine zugefügt hat, zahlen wird, nimmt die EU effektiv ein Darlehen auf, für das sie das volle fiskalische Risiko übernimmt. Wenn Reparationen fehlen oder über Jahrzehnte gestreckt werden, bleibt die gemeinsame Schuldenlast im europäischen Haushalt, und das Darlehen wird stillschweigend zu langfristiger finanzieller Unterstützung für die Ukraine.

– Die Rationalität hat gesiegt. Die EU hat Chaos und Spaltungen vermieden und ist vereint geblieben – sagte Bart De Wever, der belgische Premierminister, der am Tag zuvor erklärt hatte, dass die Beschlagnahme russischer Vermögenswerte ein Damoklesschwert für die EU sein könnte.

So hat die Union erneut auf gemeinsame Kreditaufnahme zurückgegriffen, ein Muster, nach dem gemeinsame Schulden ein Werkzeug werden, das aktiviert wird, wenn politische und rechtliche Manöver innerhalb bestehender Rahmenbedingungen erschöpft sind.

Analysten warnen, dass dieser Ansatz die Kontinuität der Finanzierung für die Ukraine sichert und eine Destabilisierung verhindert, aber sie weisen auch darauf hin, dass er allmählich die Grenzen der fiskalischen Integration verschiebt, da die EU in Krisensituationen als einheitlicher Schuldenemittent auftritt, was nicht zum ersten Mal geschieht. Schulden ohne ein klares politisches Mandat einzugehen, birgt das Risiko, dass fiskalische Entscheidungen eine Quelle neuer Spaltungen innerhalb der Union werden könnten.

Auf wackeligem Boden

Die Ukraine begrüßt das Darlehensabkommen natürlich mit Erleichterung. Offensichtlich hätte sie es vorgezogen, rund 200 Milliarden eingefrorene russische Vermögenswerte ‚erhalten‘ zu haben, aber dies wird ihr auch etwas Zeit geben, um durchzuatmen. Der ukrainische Staatshaushalt ist bereits stark auf externe Hilfe angewiesen, und die Finanzierung für 2026 und 2027 wurde im Voraus nicht gesichert, sodass es nicht nur um Militärbudgets, sondern auch um Gehälter im öffentlichen Sektor geht. Es bestand die reale Gefahr, dass eine ernsthafte Lücke in den mittelfristigen fiskalischen Plänen entstehen könnte, die sowohl die Stabilität des Staates als auch die Fortsetzung von Programmen mit internationalen Finanzinstitutionen sowie die Unterstützung des aktuellen Präsidenten Volodymyr Zelensky gefährden würde.

Vielleicht bedeutet das Paket von 90 Milliarden nicht das Ende des Krieges, aber es wird die kritischsten finanziellen Bedürfnisse abdecken und der Ukraine die Zeit geben, die für weitere politische und finanzielle Vereinbarungen benötigt wird. Es ist erwähnenswert, dass dieses Land in der ganzen Geschichte gut abgeschnitten hat. Die Vereinbarung, das Darlehen nur zurückzuzahlen, wenn Russland Reparationen zahlt, klingt fair und erweckt den Eindruck, dass die Ukraine das Instrument zurückzahlen wird, aber es ist klar, dass Reparationen möglicherweise nicht nur jahrzehntelang ausbleiben, sondern möglicherweise überhaupt nicht eintreten.

Und das bedeutet, dass die gesamte Last auf den EU-Mitgliedstaaten bleibt. Daher können wir fragen, wie viel uns das alles kosten wird und wie lange wir einen Krieg finanzieren werden, an dem wir zumindest formal nicht teilnehmen.